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对我国关于《防扩散安全倡议》立场之重新审视
余 民 才    摘自:法商研究
发表时间:2009年第6期

摘要:我国之所以没有加入《防扩散安全倡议》是有正当的法律与政策原因的。但是,在美国奥巴马政府将《防扩散安全倡议》制度化的条件下应对这种立场进行重新审视。不断发展的中美积极合作关系和防扩散与核裁军新局势为重新审视我国现在对《防扩散安全倡议》所持的立场提供了充足理由。目前,我国适时加入《防扩散安全倡议》具有现实必要性、可能性与可行性。我国应努力成为《防扩散安全倡议》核心成员,推动建立与国际法相符合的《防扩散安全倡议》的制度和程序。

 

关键词:国际法  《防扩散安全倡议》  中美关系

 

《防扩散安全倡议》(以下简称《倡议》) 是美国前总统乔治·沃克·布什于2003 年5 月在波兰克拉科夫发起的,旨在从陆、海、空阻禁涉嫌载运大规模杀伤性武器(核生化武器) 及其运载系统和相关材料(以下简称大规模杀伤性武器或其材料) 的船舶、飞机或其他运输工具进出与扩散活动有关联的国家或非国家实体的国际倡议。从一开始,我国就没有加入《倡议》。然而,这种立场在美国进入奥巴马时代是否有必要予以调整呢? 如果有必要,需要朝哪些方向努力呢? 以下笔者拟对这些问题进行探讨,以期对我国的相关国际法实践有所裨益。

 

一、我国对《倡议》的现有立场

 

我国对《倡议》持不加入立场,用我国外交部发言人的话说,是因为“我们对‘防扩散安全倡议’可能会在国际法允许范围以外采取武力拦截有所担忧,对开展这样的活动有保留”。①在是否加入《倡议》的问题上,我国采取谨慎态度是有正当理由的。这具体表现在以下两个方面:1. 从国际法的角度来说,公海阻禁行动确实难以找到充分的法律根据。例如,根据国际海洋法的规定,所有国家的船舶和飞机在公海及其上空享有航行与飞越自由,除旗国以外,原则上不受任何其他国家管辖。然而作为阻禁基础的《倡议》并没有具体指明阻禁行动可适用的法律。尽管《倡议》的设计师、美国前副国务卿博尔顿曾将船舶视为为无国籍海盗船、船旗国同意、自卫权以及2004 年联合国安全理事会第1540号决议作为美国在公海上实施阻禁行动的法律依据, ②但除船旗国同意外的其他几个法律依据的有效性备受质疑。其理由如下: (1) 尽管根据1982 年《联合国海洋法公约》第110 条所规定的登临权制度,船舶无国籍或从事海盗行为可成为美国干预载运大规模杀伤性武器或其材料的此类船舶航行自由的正当理由,但运输大规模杀伤性武器或其他材料本身并不是采取登临行动的理由,除非其国际条约另有规定。而且构成现代多边防扩散体制基础的1968 年《不扩散核武器条约》、1972 年《禁止生物武器公约》和1992 年《禁止化学武器公约》也都没有授权缔约国可对违反条约义务的行为采取登临行动。不仅如此,上述条约还明确承认国家和平利用核能、生物和化学材料的权利。实际上,95 %的与大规模杀伤性武器有关的材料属于两用品,具有合法的民用目的。③对于哪些材料是被禁止的、什么情况构成合理嫌疑、检查的程序包括使用武力以及不当登临的赔偿问题《倡议》都没有给出一个标准。如果《倡议》参加国自行实施阻禁行动,不仅将侵犯有关国家的国际合法权利,而且将危及海上正常国际贸易,造成公海秩序的混乱。(2) 对无国籍船舶的登临不等于阻禁,船舶从事海盗行为以便于运输大规模杀伤性武器或其材料也不符合海盗的定义。因为登临仅指拦截、登船和检查,而阻禁除此之外还包括扣押船舶及其货物;海盗的一个构成要件是基于私人目的使用暴力,而贩运大规模杀伤性武器或其材料并非出于私人目的。至于公海上空涉嫌扩散运输的飞机《联合国海洋法公约》并没有规定缔约国有拦截、检查的权利。(3)国家通常不能以行使自卫权为由在公海阻禁大规模杀伤性武器或其材料的运输与扩散,因为运输本身不等同于引起自卫的实际武力攻击或迫近武力攻击。尽管美国2002 年《国家安全战略》将“迫近攻击”修改为“潜在的或可能的攻击”而声称可以先发制人, ④但先发制人不是国际法上的自卫。在实践中,那些以自卫为理由拦截武器运输的行动多与战争或武装冲突有关,阻禁显然与战争或武装冲突没有关联性。而且,这种拦截行动的合法性也时常受到挑战。例如,在1956 - 1962 年阿尔及利亚反抗法国殖民统治期间,法国以自卫之名在公海拦截涉嫌载有武器运往阿尔及利亚的船舶,而遭到那些被登临、搜查的船舶的旗国的强烈反对。⑤ (4) 至于联合国安全理事会第1540 号决议,它虽然要求各国单独或合作采取行动,禁止和防止非法贩运大规模杀伤性武器或其材料,但并未涉及《倡议》或阻禁的概念。其实,对于博尔顿提出的上述几个法律依据的有效性,《倡议》的核心国家也是存有质疑的。例如,虽然2002 年美国和西班牙军舰合作在阿拉伯海拦截了一艘载有飞毛腿导弹的朝鲜货船“小山”号,但最后仍不得不释放。对此,美国解释说:“国际法上没有规定禁止也门接受朝鲜交付的导弹”; ⑥澳大利亚前外交部长唐纳则指出,根据国际法的规定,通过公海的船舶不应该被拦截。⑦对于联合国安全理事会决议的作用,博尔顿也曾表示:“我们不认为⋯⋯只有联合国安全理事会才能授予我们所需要的权限”⑧.

2.从现实角度来说《倡议》是美国布什政府实行进攻性单边主义的产物,是美国“强行建立一个组成带有选择性、不透明和在联合国范围外行事的机制”。⑨美国把朝鲜、伊朗和叙利亚列为“与扩散活动有关联”的国家,却容忍《不扩散核武器条约》的非缔约国印度、以色列和巴基斯坦的有关扩散活动, ⑩签署并批准与印度的《民用核能合作协议》,不支持“中东无核武器区倡议”和阿拉伯国家敦促以色列公开其核计划和接受设施检查的努力。对于被打击目标的国家,美国及其自愿伙伴不是依防扩散体制行事,而是根据自己的判断自行运用军事、情报和执法等手段采取反扩散阻禁措施,既不寻求目标国家的合作,也不通过联合国等多边机构。这种歧视性、攻击性、治标不治本的做法削弱了使用武力的国际禁令,加剧了地区紧张局势。例如,当美国将朝鲜列为“与防扩散活动有关联”的国家时,朝鲜宣布将阻禁其船舶和飞机的任何行动视为宣战。而且,布什政府视我国为扩散国家,加入《倡议》可能使我国的海运安全面临危险。1993年“银河号事件”和2008 年“安岳江号事件”就是最好的例子。不仅如此,在布什政府时期,似乎也不具有我国加入《倡议》的氛围。这一是因为2001 年“中美南海撞机事件”对中美两国关系造成的负面影响没有完全消除,二是因为美国在高科技上对我国执行极其严格的出口政策。

 

二、奥巴马政府对《倡议》的改革

 

奥巴马作为美国民主党总统候选人是打着“变革”的旗号入主白宫的,其前任布什制定的政策也随之面临“变革”。与对待布什的其他政策(如关闭关塔那摩基地) 不同,奥巴马将继续执行和发展《倡议》。奥巴马在出任总统之前曾担任美国参议院外交关系委员会及其欧洲事务小组委员会的委员和主席,熟谙防扩散和军备控制事务,是美国打击大规模杀伤性武器或其材料扩散政策的积极与者和倡导者。他自从伊利诺伊州进入美国参议院的那一天起,就与共和党资深参议员、军控和防扩散的主要支持者迪克·卢格及其他参议员一起共同努力阻止走私核材料和不让常规武器落入恐怖分子之手。2005 年8 月,奥巴马与迪克·卢格一起访问了俄罗斯、乌克兰和阿塞拜疆,视察了许多“纳恩- 卢格合作减少威胁”项目,随后又与迪克·卢格共同发起了“卢格- 奥巴马防扩散与减少威胁倡议”即“合作防扩散探测与阻禁协助及减少常规威胁法案”。2007 年,美国参议院通过“合作防扩散探测与阻禁协助及减少常规威胁法案”并经布什总统签署为《卢格- 奥巴马法》后获得美国参议院预算委员会4 800 万美元的实施拨款。2007 年,奥巴马与共和党参议员查克·哈格尔又提出了旨在防止核恐怖主义、减少全球核武库以及阻止核武器及相关技术扩散的“核武器威胁减少法案”。奥巴马十分重视《倡议》。实际上《卢格- 奥巴马法》是强化《倡议》作用一个国内法,其目的之一就在于与有意愿的国家建立合作关系,增强伙伴国家探测和阻禁非法运输大规模杀伤性武器或其材料的能力。如同布什政府时期一样,大规模杀伤性武器扩散仍然是奥巴马政府面临的最大挑战之一,因此《倡议》是其打击扩散威胁可直接利用的一个工具。在总统竞选中,奥巴马将《倡议》作为其防扩散综合战略的组成部分,承诺将《倡议》制度化。奥巴马指出,一个更强有力的《倡议》将促进更广泛的国际情报与安全合作,加强出口管制和对违法行为实施更严厉的刑事处罚,利用打击恐怖主义融资来切断扩散者的金融网络。在捷克政府宣布防核威胁战略时,奥巴马政府向其盟友正式表示了对《倡议》的接受。奥巴马指出,核武器落入恐怖分子之手“是对全球安全最直接和最严重的威胁我们必须汇聚力量,摧毁黑市,发现和拦截运输中的核材料,并运用金融工具瓦解此种危险交易。由于这种威胁是持久的,我们应该团结起来,将诸如‘防扩散安全倡议’之类的努力变成永久性国际机制”。但是,奥巴马政府不是照单签收《倡议》,而是扬弃性继承,其核心是使《倡议》制度化。此外,在目标范围上,奥巴马政府将《倡议》的目标从目前重点放在制止非法扩散运输扩大到斩断扩散者融资网络和铲除核黑市网络; 在《倡议》活动的项目上,奥巴马政府将打击核扩散置于最优先地位。奥巴马在就职演说中曾承诺将不遗余力地降低核威胁和打击恐怖主义以及上述防核威胁战略,这表现了《倡议》活动的未来趋向。奥巴马政府将《倡议》制度化的根本原因在于《倡议》的机制性缺陷,具而言之有三:首先《倡议》没有条约基础,其合法性和有效性仍然受到置疑,这妨碍了一些重要国家的参与。在近三年的《联合国海洋法公约》缔约国会议上,一些国家强调《倡议》行动应符合该公约所规定各海域的法律制度。其次《倡议》没有实施的组织机构和行动预算,行动决策由20 个核心成员国垄断,这使一些参加国缺乏成为积极有效合作伙伴的动力与能力。在众多参加国中,只有70 多个国家参加了各种类型的训练演习,演习规模最大的有12 个参加国,最小的只有2 个。最后《倡议》对防扩散的效果不甚明显也是一个重要原因。这可能与扩散者网络的适应性有关。他们可能不再像过去那样更多地利用船舶来运输大规模杀伤性武器或其材料,或者使用的运输方式更加难以拦截,或者更擅长于躲避探测。然而《倡议》没有对此作出适当反应。

 

三、对我国关于《倡议》的立场之检视

 

奥巴马政府重视《倡议》、中美关系的新发展以及防扩散形势的新变化为我国重新考虑对《倡议》的立场提供了契机。

1. 是否有加入《倡议》的现实必要性。在回答这一问题时,需要考虑以下几个因素:

(1) 目前中美两国关系的发展状况。与其他前任不同,奥巴马不仅没有在总统竞选中将我国作为一个炒作议题,而且延续了布什政府的对华友好政策。因此,中美关系从奥巴马执政一开始就跨越了以前惯常的早期低迷、磨合期,直接进入健康、稳定的发展轨道。尽管发生了像2009 年3 月“中美船舰南海对峙事件”那样的偶发事件,但中美两国关系的大格局、大方向没有受到影响。不仅如此,奥巴马还在2009 年4月伦敦二十国集团峰会期间的中美两国元首会晤中史无前例地将中美关系定位为世界上最重要的双边关系,并与胡锦涛主席一致同意共同努力建设21 世纪积极合作全面的中美关系。作为推动中美两国关系在新时期继续向前发展的一项重大举措,中美两国元首同意提升战略对话级别,建立中美战略与经济对话机制,由中美两国元首的特别代表分别负责经济对话和战略对话。2009 年7 月27 日,首轮中美战略对话在美国华盛顿成功举行。中美两国积极合作全面的关系标志着两国建设性合作伙伴关系的形成。2009 年5月美国众议院议长佩洛西、参议院外交委员会主席克里和财政部长盖特纳访华时放弃“抱怨外交”、大谈合作就是例证。这种崭新的国家关系为我国加入《倡议》奠定了坚实的政治基础。而加入《倡议》本身将成为我国大力推动和深化中美两国关系的一个重要战略步骤,为最终在中美两国之间形成成熟的平等伙伴关系积累经验和创造条件。因为在《倡议》仍然缺乏全球性参与的情况下,我国的加入对《倡议》的成功是至关重要的,由此而产生的系列积极连锁效应也是不言而喻的。

(2) 我国参与《倡议》制度化进程的需要。现行多边防扩散体制的主要缺陷是制度性预防的被动性与消极性,其往往对有关国家在和平利用核能的幌子下拒绝与国际社会合作澄清其核项目、威胁退出甚至退出《不扩散核武器条约》束手无策。加强国际防扩散体制不仅是国际社会的共识,而且也在朝着使之具有执行力方向发展的需要。2005 年《制止危及海上航行安全非法行为公约议定书》就是一个开端,它首次为拦截海上非法运输大规模杀伤性武器或其材料提供了明确的法律根据。该议定书新增第3 分条将非法和故意地在船上运输核生化武器或其材料定义为犯罪,新增第8 分条规定了对这种犯罪行为的处置措施,即在有合理理由怀疑船只或其人员实施该项犯罪时,任何缔约国,无论是否船旗国,都可以登临检查该船,只要得到船旗国明示同意。2008 年,美国参议院建议批准该议定书。与此同时,联合国秘书长潘基文也建议制订一个允许沿海国在国际法允许范围内拦截和登临威胁海事安保的船舶并调查和起诉犯罪嫌疑人的法律框架。奥巴马将《倡议》制度化顺应了打击扩散法治化的趋势。此时,加入《倡议》将为我国在《倡议》改造进程中发挥积极、建设性作用提供机会,有助于推动《倡议》成为一个符合国际法的防扩散工具,并为我国成为《倡议》的核心成员提供可能。

(3) 我国避免被动局面、适当微调防扩散政策的需要。国际社会对《倡议》的反响总体上是积极的。《倡议》获得联合国前秘书长安南及其2005 年《大自由:实现人人共享的发展安全和人权》报告、联合国威胁、挑战和改革问题高级别小组的欢迎,八国集团自2004 年起的历次声明一再重申对《倡议》的支持。截至目前《, 倡议》的进展卓有成效,其参加国超过90 个,举行了25 次专家会议和37 次模拟阻禁演习,my并合作实施了数十起实际阻禁行动。其中,最著名的是2003 年美国、英国、德国和意大利在苏伊士运河拦截一艘驶往利比亚的载有气离心分离机部件的德国货船。该行动不仅促使利比亚政府宣布自愿放弃大规模杀伤性武器计划并接受国际核查,还导致震惊世界的巴基斯坦“核弹之父”卡迪尔·汗领导的地下核扩散网络曝光。随着奥巴马政府通过灵巧的外交手段缓和有关国家对《倡议》的关注《倡议》参加国的数目将继续增加。2009 年5 月朝鲜进行第二次核试验后,韩国正式宣布加入《倡议》。印度也在重新审视其对《倡议》所持的立场。因此,如果我国仍然游离于《倡议》之外,将陷入与《倡议》普遍化趋势和当前中美关系不协调的尴尬境地。加入《倡议》有助于变被动为主动,扩大我国防扩散战略的灵活性。因为我国奉行的通过政治与外交手段解决扩散问题的政策并非总能服务于国家利益,朝鲜第二次核试验就是最好的例证。众所周知,一个核武装的朝鲜的存在完全不符合我国国家利益。朝鲜第二次核试验骤然恶化了朝鲜半岛的安全局势,几乎断送了我国主导“六方会谈”的努力,使我国陷入被动境地。朝鲜在国际场合多次宣称“六方会谈”“已经永远结束”、“绝无可能再参加‘六方会谈’”,这更令我国的声誉大打折扣。有舆论指出,我国应该“增加对朝鲜的压力,在强硬与中朝友谊之间寻找一个平衡点”。笔者认为,这里施加压力的手段之一就是使我国防扩散政策具有某种“威胁”性,而加入《倡议》则为采取此类手段提供了依据。只有采取软硬兼备的防扩散政策,我国才能综合利用各种手段从容应对扩散问题。

2. 是否有加入《倡议》的可能性。一方面我国赞成《倡议》的防扩散原则和目标;另一方面,在国家领土和国家管辖范围内进行的阻禁活动符合国际法。在国家领土(领空) 内,国家拦截、检查和扣押涉嫌扩散的运输工具及其货物是行使国家主权的行为。按照国际防扩散法的规定,国家有不扩散的一般义务和采取必要国内执行措施(刑法措施) 的具体义务。这种义务虽然因条约法原则而不扩及第三国,但联合国安全理事会第1540 号决议将它扩大到了所有国家。第1540 号决议要求所有国家制定法律,禁止任何非国家行为者运输核生化武器及其运载工具或材料;“制定和保持适当、有效的边境管制和执法努力,以查明、阻止、防止和打击这种物项的非法贩运和中间商交易”。不仅如此,拦截也是国际法明文允许的执行措施。例如《国际民用航空公约》第3 分条第1 款规定,只要不危及航空器内人员的生命和航空器的安全,地面国可以拦截飞行中的民用航空器。因此,制定禁止非法扩散运输并将非法扩散运输定为犯罪的法律是主权者的责任,据此在国家领土内进行的阻禁活动无可争议。《倡议》强调审查及加强国内司法权力的原因就在于此。在海上《联合国海洋法公约》是与阻禁直接相关的法源。根据《联合国海洋法公约》规定的港口国管辖、沿海国管辖和船旗国管辖所进行的阻禁活动具有国际合法性。(1) 港口国管辖如同国家对其领土所行使的主权,因为港口通常是内水的一部分,外国船舶不享有任何航行权利。因此,港口国有权在包括港口在内的内水中阻禁有扩散嫌疑的船舶。联合国安全理事会关于制裁朝鲜和伊朗的决议均明确要求所有国家根据国际法,在其领土内包括在海港和机场检查所有进出朝鲜或伊朗的违禁货物。(2) 沿海国管辖因其近海海域的法律地位不同而有所差别。但是,这并不妨碍沿海国对有扩散运输嫌疑船舶的阻禁。在领海,沿海国主权所受的唯一限制是外国船舶的无害通过权。然而,沿海国有足够理由认定扩散运输行为为非无害行为而对相关船舶的通行加以阻止。因为《联合国海洋法公约》第19 条第2 款对非无害的列举不是穷尽的,沿海国仍然保留自由酌定的权利。《联合国海洋法公约》第19 条第1 款规定无害通过还要符合除该公约以外的“其他国际法规则”。不仅如此,一旦扩散运输构成对沿海国的武力威胁或使用武力,或者违反沿海国禁止扩散的海关法,或者非法扩散运输的后果及于沿海国,或者此种犯罪具有扰乱领海良好秩序的性质《联合国海洋法公约》第19 条第2 款第1 项和第7 项以及第27 条的规定也可以为沿海国的阻禁行动提供直接依据。上述论点同样适用于与领海具有相似性质的用于国际航行的海峡和群岛水域,因为外国船舶或飞机行使过境通行权或群岛海道通过权需要遵守海峡沿岸国或群岛国的海关法和入境条件的限制。而在毗连区,沿海国可基于对海关事项的管辖权进行拦截活动。联合国秘书长潘基文的报告也承认《联合国海洋法公约》有关无害通过、过境通行、群岛海道通过权和毗连区的规定在防止大规模杀伤性武器的非法贩运方面特别有用。在专属经济区内,基于《联合国海洋法条约》第58 条第2 款和第3 款的规定,外国船舶的航行自由也难以有效对抗沿海国对扩散运输的管辖权。这意味着,航行在专属经济区的外国船舶必须遵守那些禁止扩散的国际条约和联合国安全理事会决议以及沿海国的类似法律规章。事实上,根据《禁止化学武器公约》第7 条和《禁止生物武器公约》第4 条的规定,沿海国打击扩散运输的法律是可以适用于专属经济区的。而且,禁止在专属经济区运输核货物已成为一种新趋势,许多国家已经宣布运输高度危险的核货物不得通过其专属经济区。(3) 船旗国管辖是适用于专属经济区和公海的一项一般原则。因此,船旗国在这两个区域对悬挂其旗帜的船舶执法不会引起任何法律问题。同时,这种专属管辖为国家之间通过双边条约同意对方阻禁其船舶提供了可能。美国与有些国家,尤其是船旗开放登记国巴拿马、利比里亚和巴哈马,仿照美国与加勒比和中美洲国家之间的反毒品协定模式,缔结了《〈防扩散安全倡议〉船舶登临协定》。这些协定允许美国军舰在公海登临、搜查被怀疑运载大规模杀伤性武器或其材料的对方船舶以及在可能时予以扣留。目前,此类协定共有9 个,覆盖了全球商船总吨位的60 %以上。

3. 是否有加入《倡议》的可行性。大规模杀伤性武器或其材料的扩散是对当今国际和平与安全最直接的威胁之一,防扩散一直是中美合作的一个重要领域。通过多边和双边的、正式和非正式的机制,中美两国进行了密切合作。我国支持美国主导出台的联合国安全理事会第1540 号决议,积极参与修订《制止危及海上航行安全非法行为公约》的谈判,加入了《集装箱安全倡议》和美国与俄罗斯2006 年倡导的《打击核恐怖主义全球倡议》,共同致力于朝鲜半岛无核化和伊朗核问题的政治解决,签署了《关于合作防止非法贩运核及其他放射性物质的谅解备忘录》。不仅如此,中美两国还进行了某种形式的阻禁合作。例如,我国于2003 年阻止了一起运往朝鲜的化学品运输,于2005 年拒绝了一架到朝鲜装载导弹部件的伊朗飞机过境,于2008 年参加了在华盛顿举行的《倡议》五周年纪念会。中美两国扩大防扩散合作和奥巴马防扩散新政增强了我国加入《倡议》的可行性。中美两国元首在2009 年4 月伦敦会晤时同意就扩大防扩散问题进行磋商。在2009 年7 月中美华盛顿战略对话会上,奥巴马将致力于防止核武器扩散作为他加强美中合作的四点建议之一,双方同意进一步提升合作水平。奥巴马本人也提出了系列防扩散和军控新主张:他注重多边主义,表示将以《不扩散核武器条约》作为合作的基础,加强国际核查所需要的权力;他发起了一项新的国际倡议以在4 年内确保全世界所有脆弱储存的核材料安全,并宣布将在2010 年主办一个有关核安全的全球峰会;他承认国家和平利用核能的权利,提议建立一个新型的民用核能合作框架,包括一个国际核燃料银行、国际核燃料循环中心和可靠的核供应保障;他承诺美国将率先进行核裁军,致力于达成无核武器世界的目标,为此将降低核武器在国家安全战略中的作用,减少核弹头和核储存,与俄罗斯在2009年谈判达成一个新的削减战略武器条约,寻求批准《全面禁止核试验条约》以及努力达成一项可核查的裂变材料禁产条约。 奥巴马兼顾核不扩散、和平核能利用和核裁军三大支柱,尤其是首次展现美国对核裁军的积极姿态,与我国的核主张一致,创造了防扩散和核裁军的新局面。2009 年5 月,联合国安全理事会常任理事国就《不扩散核武器条约》2010 年审议大会第三次筹备会发表联合声明,重审核裁军是常任理事国“持久和明确的承诺”,强调加强核不扩散与和平利用核能并举; 联合国裁军谈判会议一致通过2009年工作计划,拟成立削减核武器、禁止生产裂变材料公约谈判和防止在外层空间进行军备竞赛等工作组;美国与俄罗斯启动了新一轮削减核武器谈判。而且,我国加入《倡议》的可行性还为如下事实所佐证: (1)我国参与阻禁活动具有国内法授权。我国坚决反对一切形式的扩散,不支持、不鼓励、不帮助任何国家发展大规模杀伤性武器,迄今建立了一套涵盖核、生物、化学、导弹及相关两用物项和技术的完备的出口管制法规体系。2006 年修订的《核出口管制条例》和2007 年修订的《核两用品及相关技术出口管制条例》增加了防范核恐怖主义行为条款《, 中华人民共和国刑法》将非法运输核材料或放射性物质定为犯罪。特别是《中华人民共和国领海及毗连区法》第13 条使我国有权基于“安全”理由在毗连区对扩散船舶行使管辖权。(2) 加入《倡议》不是一张允许其他国家登临我国船舶的空白支票。《倡议》下的合作基础是有关国家的同意,即船旗国同意在公海上相互扩大其管辖权。《倡议》第4 段第3 项特别到须经船旗国同意才能登临船舶。而不同国家可以就其认为最合适的同意方式作出安排,如逐案的、空白支票的或其他某种方式。(3) 加入《倡议》并不必然损伤中朝传统友谊。因为倡议活动有多种选择形式,包括专家会议、训练演习和实际阻禁,它们也不一定涉及军事。关键的是,执行倡议活动是自愿的,没有强制性。如果我国认为某一阻禁演习或行动是针对朝鲜的,或者没有国内法授权或国际法依据,我国可以不参加。尽管在朝鲜第二次核试验后我国对《倡议》的立场仍然没有改变,但这也没有排除加入的可能性。联合国安全理事会制裁朝鲜的第1874 号决议反映了我国态度的变化。我国不仅支持决议对朝鲜的核试验表示“最严厉谴责”,而且支持在公海检查涉嫌载有违禁货物进出朝鲜的船只,并扣押和处置违禁货物。(4) 不加入《倡议》并不能更好地保护我国海运安全,也不能完全改变美国围堵或在高科技上封锁我国的政策。相反,加入《倡议》可能使我国海运船舶获得更好的保护,加快美国放松对我国严格的出口管制的步伐。事实上,在华盛顿战略对话会上,美方已承诺为美高科技产品对华出口提供便利。

 

四、我国加入《倡议》的努力方向

 

《倡议》不是终点,只是参与《倡议》制度化进程、消除对其合法性疑虑的开始。笔者认为,为顺利加入《倡议》并参与《倡议》的制度化进程,我国可以在加入《倡议》之前与加入《倡议》之后朝以下几个方面努力: (1) 取得成为《倡议》核心成员的承诺。美国将《倡议》伙伴国分为核心成员与非核心成员两类。其中核心成员有20 个,由来自他们的军事、执法、情报、法律和外交专家组成的“行动专家小组”代表所有伙伴国制定行动纲要,组织演习科目。我国可以利用防扩散与军控磋商的所有渠道,与美国达成我国加入后即成为核心成员的共识。这样我国才能在《倡议》中拥有与我国国际地位相称的身份。(2) 在加入《倡议》

之前,以观察员身份参与《倡议》活动。这是印度和巴基斯坦等《倡议》非伙伴国一贯采取的做法。(3) 敦促美国尽早批准《联合国海洋法公约》。《联合国海洋法公约》被誉为海洋宪章,然而美国至今没有批准。《联合国海洋法公约》对《倡议》合法性的意义已得到广泛认同,批准已成为共识。美国与有关国家签订的《〈防扩散安全倡议〉船舶登临协定》都确认了《联合国海洋法公约》的重要性。美国海军作战部长拉夫黑德上将2009 年5 月在美国众议院军事委员会听证会上说,美国不加入《联合国海洋法公约》,限制了美国发展持久海上伙伴的努力,抑制了《倡议》的扩大,加大了美国水兵维护海上航行自由行动的风险,因此加入《联合国海洋法公约》仍是美国海军的优先任务。我国可以与《倡议》的其他核心成员(都是《联合国海洋法公__约》缔约国) 一道,敦促美国采取决定性步骤,以实现《联合国海洋法公约》真正意义上的普适性。(4) 推动建立《倡议》与联合国的合作机制。《倡议》与联合国或任何其他多边或国际机构没有任何正式的合作机制,这与联合国应在防扩散领域发挥核心作用的国际共识大相径庭。确立《倡议》与联合国的联系,如就其采取的阻禁行动向联合国安全理事会报告,有助于提高《倡议》的合法性和透明性。联合国安全理事会第1874 号决议就是建立这种联系的一个范例。(5) 推动创建新组织机构,改造“行动专家小组”。《倡议》不是一个正式组织,没有预算和总部,唯一的非正式机构“行动专家小组”又缺乏代表性,将其他许多伙伴国和潜在伙伴国排除在决策圈之外。扩大该小组规模并建立所有伙伴国参加的类似大会那样的机构,符合《倡议》决策的集体与协调性质。(6) 倡议制定实施阻禁行动的明确标准与程序。制定阻禁的明确标准与程序是国际法治的要求。在联合国安全理事会制裁朝鲜和伊朗的一系列决议中,不仅列举了禁运货物清单,而且规定了登临、扣押程序。《制止危及海上航行安全非法行为公约议定书》和《〈防扩散安全倡议〉船舶登临协定》还规定了不当登临检查所致损失或损害的赔偿,并特别强调在登临检查时应避免使用武力。这些应为制订统一的触发清单和实施阻禁程序所借鉴。(7) 敦促建立《倡议》基金。《倡议》缺乏资金和赔偿机制不完善影响了伙伴国参与《倡议》活动的能力和船舶接受检查的意愿。推动美国仿照2003年《八国集团应对大规模杀伤性武器的全球伙伴倡议》建立一个向伙伴国提供援助、对不当检查所致损害予以补偿的基金有助于改变这种状况和扩大参与国数量。(8) 批准《制止危及海上航行安全非法行为公约议定书》。我国适时批准该议定书是可行的,因为我国相关法律与其内容相吻合,而且其登临制度的起点仍然是船旗国同意。

 

四、结论

 

目前,中美两国的积极合作关系保持着良好的发展势头。中美两国国防部第10 次防务磋商刚结束不久,首轮战略与经济对话也已登场,现在重新审视我国对《倡议》的立场正逢其时。适时加入《倡议》是落实中美两国元首扩大防扩散合作共识的一个重大步骤,是提升两国关系的一个战略性举措,是对奥巴马政府《倡议》制度化的支持。诚如美国众议院美中工作小组共同主席柯克和拉森所说,2009 是塑造美中关系的关键一年。现在正是我国就加入《倡议》作出政治决断的时候。

 

注释:

①参见《2004 年10 月26 日外交部发言人章启月在例行记者会上答记者问》, http :/ / WWW. fmprc. gov. cn/ chn/ gxh/ tyb/ fyrbt/t167110. htm。

② See John R. Bolton , The Proliferation Security Initiative : A Vision Becomes Reality , Remarks to t he First Anniversary Meeting of  the Proliferation Security Initiative , Krakow , Poland (May 31 , 2004) , http :/ / WWW. state. gov/ t/ us/ rm/ 33046pf . htm.

③See Michael E. Beck , The Promise and Limit s of t he PSI , Monitor , Spring 2004 , p. 16.

④参见[德]马蒂亚斯·海尔德根:《联合国与国际法的未来———现代国际法体系基本价值及其有效保障》《, 世界政治与经济》2004 年第5 期。

⑤See R. R. Churchill and A. V. Lowe , The Law of t he Sea , 3rd ed. , Manchester University Press , 1999 , p . 217.

⑥White House , Press Briefing , Dec. 11 , 2002 , ht tp :/ / WWW. whitehouse. gov/ news/ releases/ 2002/ 12/ 20021211 - 5. htm.

⑦See N Korea Ships Face more Scrutiny , BBC , J une 11 , 2003.

⑧John R. Bolton ,“Legitimacy”in International Affairs : The American Perspective in Theory and Operation , Remarks to t he Federal2

ist Society , Nov. 13 , 2003 , http :/ / WWW. state. gov/ t/ us/ rm/ 26143pf . htm.

⑨《古巴对“促进裁军和不扩散领域的多边主义”的第61/ 62 号决议的答复》《促进裁军和不扩散领域的多边主义:秘书长的报告》,A/62/ 133 ,2007 年7 月23 日,http :/ / WWW. un. org/ zh/ document s/ view_doc. asp ? symbol = A/ 62/ 133 &Lang = C。

⑩See Michael A. Becker , The Shifting Public Order of t he Oceans : Freedom of Navigation and t he Interdiction of Ships at Sea , Harvard International Law Journal , Vol . 46 , 2005.

 
【出处】
法商研究
 
更新日期:2010/1/19
阅读次数:8209
 
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